La organización territorial en la España napoleónica

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Este artículo forma parte de la serie “La organización territorial de la península ibérica y España“. Artículo anterior: Organización territorial de la España borbónica del XVIII.

Noviembre de 1807. Más de 20.000 soldados franceses entran a España con la misión de reforzar al ejército hispano para atacar Portugal. Lo hacían tras el engañoso pacto alcanzado entre Napoleón y Carlos IV para -supuestamente- conquistar Portugal y repartírselo. Pero los planes de Napoleón eran otros: el control de la península Ibérica.

En un primer momento, los españoles no opusieron resistencia y permitieron el libre tránsito del ejército galo. Pero hacia febrero de 1808, los auténticos planes de Napoleón comenzaron a desvelarse y comenzaron los primeros brotes de rebeldía en varias partes del país, como Zaragoza. Esta oposición se agudizaría en toda España y sería especialmente beligerante en Madrid, con el levantamiento del 2 de mayo.

Mapa de la Guerra de la Independencia

Mapa de la Guerra de la Independencia. Fuente.

Con este panorama, José Bonaparte fue proclamado Rey de España el 6 de junio, una vez Carlos IV y su hijo Fernando VII se encontraban ya fuera del país.

Era la llegada de la España napoleónica, el territorio español dominado por las autoridades napoleónicas en el transcurso de la guerra de la Independencia Española (1808-1813). Fu establecido como un Estado satélite del Primer Imperio francés, para descontento de los españoles.

Francia marcaba sus reglas. La extensión del modelo de departamentos era una práctica habitual en todos aquellos territorios bajo la administración napoleónica.

El Estatuto de Bayona: 38 departamentos

Se quería transmitir la imagen de un nuevo Estado, racional y armónico, sin condicionantes históricos. En definitiva, Napoleón ansiaba la homogeneización político-cultural de los territorios conquistados.

El Estatuto de Bayona (original aquí) de 1808 fija implícitamente las directrices que ha de seguir la reorganización territorial. Establecía que la representación española -colonias aparte- en Cortes era de 40 diputados. Uno por Baleares, otro por canarias y 38 diputados para la península. Los diputados se elegían con un umbral de unos 300.000 habitantes.

Por lo tanto, la división más lógica sería la que dividiera la península en 38 departamentos  con similar cifra de población. Esto hacía necesario una profunda separación con el modelo territorial anterior. Un modelo que estaba caracterizado por las distintas cifras poblacionales: Galicia pasaba del millón de habitantes, Álava no superaba los 70.000.

Mapa de prefecturas de 1811
Mapa de prefecturas de 1811. Se puede ver en alta calidad Fuente.

Reorganizar la divisón eclesiástica española

Hay dos claros impulsores de la reorganización departamental de España. El primero es el del clérigo afrancesado Juan Antonio Llorente. Remitió en 1808 a Napoleón un Reglamento para la Iglesia Española donde proponía una organización del clero secular de acuerdo a la división administrativa.

También proponía así la supresión de las órdenes monacales. Se constituía como un plan para reorganizar la división eclesiástica en 15 arzobispados y 65 obispados, en un intento de ajustar la división eclesiástica a la civil, y no al revés.

La nueva organización departamental francesa

En 1808 se encarga a Francisco Amorós una división en departamentos. Desde una óptica afrancesada, se veía la resistencia al dominio napoleónico como un fenómeno de carácter provincial. Por eso, la división departamental intenta diluir las expresiones de particularismo encarnadas en las provincias.

Amorós presenta un proyecto de 38 departamentos, designados por sus capitales. De las antiguas capitales se suprimen Ávila, Guadalajara y Palencia. Confirma las capitales marítimas de Alicante, Asturias, Málaga y Santander.

También cambia la capital de Cádiz a Jerez y unifica las tres provincias vascas en una sola con capital en Vitoria. De las antiguas provincias más extensas, divide Galicia en Santiago, Lugo, Orense y Tuy; Extremadura en Badajoz y Plasencia. Además crea el departamento de La Rioja. Elige nuevas capitales en la Corona de Aragón: Huesca, Segorbe, Solsona y Tortosa.

Importancia de los límites naturales

Esta nueva organización tiene una gran preferencia por los límites naturales, en especial, los fluviales. El río Ebro marca el límite entre Zaragoza y Huesca, el Júcar entre Alicante y Valencia.

Además, muestra un escaso respeto por las demarcaciones tradicionales. Teruel pasa a la jurisdicción de Segorbe. La creación de La Rioja, aparte de sus características naturales diferenciadas de Burgos o Soria, se debe también a la influencia del también afrancesado Llorente, riojano.

El modelo de prefecturas españolas de Lanz

El siguiente proyecto es el de José María Lanz, que aunque nacido español, fue nacionalizado francés. De formación matemática y cartográfica, con el gobierno napoleónico le fue encargado el profundizar en la división en departamentos. De manera provisional, el gobierno napoleónico había adoptado la división clásica, incluyendo las provincias marítimas.

Lanz elabora la propuesta a partir de las notas de Amorós, manteniendo el número de departamentos (prefecturas) en la cifra de 38. Las principales novedades son que en Cataluña se sustituye Solsona por Lérida y Tortosa por Tarragona o Reus y se crea un departamento en Gerona.

También se prefiere Teruel en vez de Segorbe. Por otro lado, se llevó a cabo un cambio de capitales en Extremadura: Cáceres por Plasencia y Mérida por Badajoz. Se suprimen los departamentos de Logroño, Segovia y Zamora y se crean los de Ciudad Rodrigo, Guadalajara y Palencia.

También se traslada la capitalidad de Jaén a La Carolina, de Santiago de Compostela a La Coruña. Se preveía asimismo un posible traslado de Orense a Monterrey, de León a Astorga, de Jerez de la Frontera a El Puerto de Santa María y de Vitoria a Bilbao.

Prefecturas Napoleónicas
Prefecturas Napoleónicas. Fuente.

Una copia del modelo francés

Los límites, más que basarse en los de Amorós, se deben a su propio criterio, y a su buena formación matemática. Le permitió estimar de manera bastante aproximada la superficie de los departamentos, que él denomina prefecturas. Aunque igualmente en las prefecturas había contrastes.

Por ejemplo, Madrid aparece reducida a una especie de distrito metropolitano, de 2.300 leguas cuadradas, mientras que Murcia excedía las 26.500. No es más que reflejo del distrito de París (Île-de-France). Y esta no es la única copia del modelo francés también se inspira, como en los casos anteriores, la nomenclatura basada en accidentes geográficos, en especial, ríos y cabos.

Límites de escasa funcionalidad

Pero Lanz desconocía el interior del país que dividía. Así aparecen límites de escasa funcionalidad y coherencia. Por otro lado, su elevada predilección por los límites fluviales, hace que tienda a lo sencillo.

Hay prefecturas que casi se delimitan por ríos. Es el caso de la prefectura de Arlanzón (Burgos), Cinca y Segre (Lérida), Carrión (Palencia); así como ríos cuyo curso es límite de prefecturas casi en su totalidad. Tal es el caso del Ebro, Navia, Júcar, Ulla y muchos otros. Suman la tercera parte de los límites, el porcentaje más elevado de todas las divisiones provinciales.

A finales de 1809 el proyecto se toma en consideración en el Consejo de Ministros, con ciertas modificaciones. Las prefecturas se designan por sus capitales y no por sus nombres físicos, se resuelven las capitalidades planteadas en favor de Lérida, Tarragona, Vitoria, Astorga, Orense y Jerez de la Frontera y se sustituye La Carolina por Jaén.

En octubre de 1811 se decide crear una prefectura en Segovia, segregándola de Valladolid. Esto confirma la escasa predisposición a convocar las Cortes en el régimen josefino, ya que se obvia el precepto constitucional de los 40 escaños.

Las unidades administrativas tituladas departamentos en el proyecto de Lanz fueron denominadas prefecturas en el decreto que le siguió. El prefecto recogía las funciones del intendente del régimen anterior. Era una especie de delegado del Gobierno, en relación directa con los ministerios, y se apoyaba  en un Consejo de Prefectura.

Prefecturas y subprefecturas

Cada prefectura contaba con tres subprefecturas, con un subprefecto y una Junta de Subprefectura en su ayuda. Este organigrama de poder está muy jerarquizado y centralizado, sin que exista ninguna administración regional: todo queda en manos del hombre de confianza del gobierno. Una copia del francés, con modificaciones, aún vigente.

El gobierno josefino es inestable por la situación de guerra. Esto, sumado a la incapacidad para actuar en lo territorios que Napoleón pretendía anexionase hará que el nuevo sistema administrativo quede a medias.

Se consideró como una mera sustitución: prefectura por provincia, prefecto por intendente. De hecho, los nuevos límites con frecuencia se ignoraban y se mantuvieron los de las provincias anteriores. Esto conllevó numerosos conflictos jurisdiccionales. Sólo en las zonas de consolidación se hizo efectiva la división: Extremadura, Andalucía y Castilla la Nueva.

La zona anexionada a Francia por Napoleón

En 1809 Napoleón decreta la creación de cuatro gobiernos independientes en las provincias al norte del Ebro, lo que era una maniobra anexionista. Acto seguido se implanta una división departamental propia en Cataluña.

El gobierno josefino, como reacción resistencialista, aceleró la aprobación del proyecto de prefecturas y así se aprueba en abril de 1810: 38 prefecturas peninsulares con 73 subprefecturas. En la zona anexionada por Napoleón de Aragón y Cataluña, se instauró una división departamental para desvincularla de las prefecturas de Lanz. El modo de hacerlo fue sencillo, a base de sumar corregimientos.

División administrativa del primer imperio francés.
División administrativa del primer imperio francés.

Así, en 1812, se divide Cataluña en cuatro departamentos: Ter (Gerona), Monserrat (Barcelona), Segre (Puigcerdá) y Bocas del Ebro (Lérida). Además, el valle de Arán se agregaba al departamento francés de Alto Garona (con el que compartía idioma con el aranés y occitano) y Andorra se unía al departamento del Segre. Ciertas localidades aragonesas se incorporaban a Bocas del Ebro. Aragón también se divide en cuatro departamentos, con capitales en Alcañiz, Huesca, Teruel y Zaragoza.

Incoherencias y aportación del modelo francés

La predilección por los ríos como delimitadores genera incoherencias. Así, por ejemplo, la margen izquierda del Ebro en Aragón perteneciese a la prefectura de Ebro y Cinca (Huesca), estando enfrente de Zaragoza, capital de Ebro y Jalón. Del mismo modo, la margen izquierda del Segre no pertenecía a Cinca y Segre (Lérida).

Aunque bien es cierto que también se respetan muchos límites tradicionales, como en el caso de Esla (Astorga), Guadalquivir Alto (Jaén), Cabo de Peñas (Oviedo), Bidasoa (Pamplona) y Guadalquivir y Guadajoz (Córdoba); también hace uso de divisorias y cadenas montañosas, como el Sistema Central o el límite Tajo-Júcar, en Cuenca.

También es evidente el desconocimiento por el autor de la realidad urbana de España. De este modo, algunas capitales propuestas (Astorga, Monterrey o Balaguer como sustituta de Lérida) eran poblaciones importantes pero secundarias y más aún las sedes de las subprefecturas (Camprodón, Casarrubios o Navarredonda por ejemplo).

Además, hay cierta indiferencia a los límites históricos y culturales de la nación y en especial, con los de la Corona de Aragón, que hasta entonces se venían respetando. Es una división ahistórica, y cuanto menos, revolucionaria, por la supresión de provincias tradicionales y la elección peregrina de las capitales.

Primer gran proyecto de división territorial española

Si bien la propia estructura departamental de Lanz pasará inadvertida, ya que en algunos territorios ni siquiera pudo ponerse en práctica, fue el primer gran proyecto de división territorial española, lo cual asentó las bases para posteriores reorganizaciones. Así, por ejemplo, el número de prefecturas y el de provincias posteriores es el mismo en Aragón, Cataluña, Extremadura o Galicia.

Al mismo tiempo, el de unir o no las tres provincias vascas fue todo un debate en medio del proceso provincializador. Si bien algunos límites son poco coherentes, hay algunas provincias cuya delimitación sigue siendo la misma.

Por su carácter pionero, el sistema francés fue un revulsivo para la anticuada estructura provincial, ya que los nuevos mapas de prefecturas traían la imagen de modernidad y racionalidad, sin enclaves, ni límites irregulares, con el uso de líneas rectas, de accidentes naturales.

Además, alertó a las élites de las ciudades para que lucharan por las capitalidades provinciales, ya que se veía como un proyecto que mejoraría los servicios, daría una mayor área de influencia y una dinamización económica. Por todo ello, la división provincial alcanzó el rango de precepto constitucional.

*Fuentes: (1) «Geografía política de la España constitucional. La división provincial», de J. Burgueño (1996). Se pueden encontrar extractos del libro en este foro. (2) El mapa de prefecturas de 1811. (3) La vasconia peninsular y la organización territorial española, de Xabier Zabaltza. (4) Catalunya, en la órbita de Francia.

Artículo siguiente de la serie: La organización territorial en la España del XIX: las Cortes de Cádiz.

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