La organización territorial de España en el siglo XX: el camino hacia las Autonomías

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Este artículo forma parte de la serie “La organización territorial de la península Ibérica y España“. Artículo anterior: Organización territorial en la España del XIX: el nacimiento de las provincias.

Una vez asentada por fin una organización más racional del territorio a través de las provincias a lo largo del XIX y con su mapa definitivo dibujado, llegó el turno de las regiones. Sabido es que la España contemporánea se ha caracterizado por una “pugna” entre el centralismo y el regionalismo/nacionalismo. No es de extrañar que, tras el desastre del 1898 y en una España vista por muchos “en descomposición” de lo que algún día fue, los movimientos regionalistas comenzaran a arraigar.

La constitución de 1978 quiso cerrar capítulo, con la creación del “Estado de las Autonomías”, un modelo inédito, no federal, que otorgaba a las regiones unas competencias que a la postre se han visto superiores a las de muchos estados federados del planeta. Pero ese capítulo, esa pugna, nunca está zanjada en España. La constante redefinición del modelo territorial es parte constituyente de nuestro país.

Mapa satírico del caciquismo provincial en España en la época de la Restauración.
Mapa satírico del caciquismo provincial en España en la época de la Restauración.

El primer proyecto de organización territorial del siglo XX fue el de Antonio Maura, en 1907. Suscitó una larga discusión parlamentaria en su principal aspecto, la mancomunación de Diputaciones (y de provincias). La mancomunación era voluntaria, pero por una parte, se vio insuficiente por los grupos catalanistas, y por otra parte, era vista como una imposición catalana al resto del Estado.

Así las cosas, la posibilidad de formar mancomunidades fue bloqueada en las Cortes hasta que se aprobó en diciembre de 1913, por el gobierno de Eduardo Dato. La de Cataluña fue la única mancomunidad que se estableció, en 1914. No se logró el consenso para aplicar las mancomunidades a Galicia y a Valencia -por la oposición de Alicante-, lo cual fue visto como un triunfo del provincialismo. Otras mancomunidades se debatieron, pero sin llegar a más, como el caso de Aragón o de la Alta Andalucía.

Primo de Rivera, antes de asumir el poder, había manifestado su intención de suprimir las 49 provincias, para crear de 10 a 14 regiones dotándolas de múltiples competencias. Pero una vez en el cargo negó ese carácter regionalista: disolvió la mancomunidad de Cataluña en julio de 1925. Como alternativa, la dictadura optó por el fortalecimiento de la provincia, promulgando un Estatuto provincial, que configuraba a la provincia como entidad local, aparte de ser la circunscripción electoral.

Además, se promueve una regionalización natural. Estaba basada en parámetros naturales de relieve, clima y otros factores y daba alternativas a las regiones históricas. Estas regiones naturales eran: la meseta norte (cuenca del Duero), la meseta sur (las actuales Castilla-La Mancha, Extremadura y Madrid), la región andaluza, la región gallega, la cantábrica (provincias de Oviedo, Santander, Vizcaya y Guipúzcoa), la aragonesa (cuenca del Ebro, esto es, Álava, Aragón, Lérida, Logroño y Navarra); la región levantina (actuales Comunidad Valenciana y Murcia), y la región catalana (provincias de Barcelona, Gerona y Tarragona).

Es en la Segunda República cuando se reactivan los regionalismos y se cuestiona nuevamente la organización provincial. Durante este periodo, hubo una diversidad de actitudes que osciló desde las posiciones más unitarias, hasta las federales, pasando por las autonomistas. Muchos regionalistas lo eran sólo por el hecho de la insatisfacción que generaban las provincias.

La Constitución de 1931 no implantaba una estructura regionalizada, pero posibilitaba la formación de regiones autónomas, como una vía intermedia entre el Estado federal y el unitario. Esto vendría a ser un precedente de las Comunidades Autónomas actuales.

Mapa de la Segunda República
Mapa de la Segunda República

No obstante, hubo un primer proyecto que propugnaba incluir la definición en 14 regiones en la misma Constitución. Éstas eran: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Extremadura, Galicia, León, Murcia, Valencia y Vasco-Navarra. Cada una elaboraría su propio estatuto. Incorporaba las regiones expresamente por temor a incongruencias geográficas en un posible mapa político regional. Esta enmienda fue rechazada.

Aunque la normativa regionalista republicana se creó para satisfacer las reivindicaciones catalanistas, el hecho regional fue generalizándose a toda España. De hecho, había una disposición constitucional que requería la existencia de regiones en todo el Estado. Así, el Tribunal de Garantías requería un miembro de cada región. Las 50 provincias se agrupaban en 15 regiones, las mismas que figuraban en el decreto de 1833.

El Estatuto de Autonomía para Cataluña se sometió a referéndum incluso antes de la aprobación de la Constitución de 1931. Una vez adaptado a ésta, se aprobó en septiembre de 1932. En el Estatuto vasco, Navarra se descolgó de este proceso -porque así lo decidieron la mayoría de sus ayuntamientos, incluido Pamplona-. Las provincias Vascongadas ratificaron su Estatuto en 1933.

El gobierno de la CEDA paralizó el proceso autonómico y cuando se retomó, Galicia plebiscitó afirmativamente su proyecto autonómico en junio de 1936. Otras regiones no pudieron refrendarlas por la situación de guerra civil. Desde 1933, el estatuto para Andalucía estaba en discusión y en mayo de 1936, se elaboró un estatuto para Aragón. Estos Estatutos preveían una organización territorial alternativa a la provincia.

Las “vuelta” a las veguerías en Cataluña

Mención especial merece el caso de la comarcalización de Cataluña de 1936, con la intención de crear comarcas que gestionasen servicios transferidos del gobierno catalán.

Cartel republicano con mapa de Veguerías
Cartel republicano con mapa de Veguerías

El primer paso fue delimitar cuáles eran estos servicios. Se deseaba que su número no fuese excesivo, por eso la primera propuesta da 28 comarcas, aunque los resultados no eran satisfactorios, por lo forzado de la división.

De ahí que se estableciera una segunda propuesta, de 38 comarcas y 9 regiones o veguerías (como se denominaban los antiguos territorios suprimidos por los Decretos de Nueva Planta). Este plan se ultimó en 1932, pero nunca se presentó al Parlamento, sino que se aprobó por decreto en agosto de 1936.

El se realizó a partir de los partidos judiciales, modificado a partir de una encuesta popular acerca de la adscripción comarcal. Sólo se designaron cuatro comarcas sin partido judicial previo, y sólo desaparecían dos, Tarrasa y Arenys de Mar, agregados a Sabadell y Mataró, respectivamente. De las restantes, había una elevada coincidencia con la división de partidos judiciales. Las capitales de las 9 regiones eran, aparte de las 4 provinciales, Manresa, Reus, Tortosa, Tremp y Vich. Este número era visto excesivo, y se proponía la reducción a 5 (las capitales provinciales y Manresa).

Retorno al sistema de provincias y las regiones “inexistentes”

La derrota republicana supuso la vuelta al viejo esquema administrativo de provincias y diputaciones. En el caso de las regiones durante el franquismo, nos encontramos con una división que ni siquiera tiene una significación administrativa, por ello podemos hablar de unas regiones “inexistentes”. De las actuales Comunidades, las únicas que tenían en los mapas del colegio su configuración anterior y denominación fueron Galicia, Asturias, Extremadura, Andalucía, Canarias, Baleares, Navarra, Cataluña y Aragón.

España “regionalizada” en 1976

También hay casos en los que se mantiene la configuración pero no su denominación, como es el caso de Valencia (ahora Comunidad Valenciana) y Vascongadas (hoy Euskadi o País Vasco). En el resto de España cambian las denominaciones y la distribución de provincias.

De este modo, donde hoy situamos Castilla y León, en el Franquismo se distinguía entre Castilla la Vieja y León, con la exclusión de Santander (hoy comunidad autónoma de Cantabria) y Logroño (hoy La Rioja). Murcia es, actualmente, una comunidad autónoma uniprovincial, a diferencia de lo que sucedía en el franquismo, donde Albacete formaba parte de la región. Albacete más las comunidades autónomas que conformaban Castilla la Nueva, en el franquismo, forman en la actualidad Castilla La Mancha, excluyendo a Madrid. Ceuta y Melilla, que en el principio eran municipios dependientes de las provincias de Cádiz y Málaga, se convierten en ciudades autónomas.

La provincia en las autonomías

Pero es entre 1977 y 1983 cuando se configura el actual mapa autonómico en España. Y lo hace con una clara base provincial. La Constitución española de 1978 se abstuvo de establecer un mapa regional de España, ordenando la instauración de Comunidades autónomas en todos los territorios que la integran, limitándose a reconocer a “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica” (artículo 143.1) el derecho de acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades autónomas con arreglo a la Constitución y a lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de autonomía.

Así las cosas, se corrían dos peligros: la proliferación de Comunidades Autónomas uniprovinciales (7 de las 17 lo son) o que algunas provincias con personalidad más ambigua quedasen descolgadas de las autonomías vecinas. El precedente de la Constitución de 1931 hizo que se prefiriese no mencionar las regiones en la Constitución y que las autonomías se fueran constituyendo progresivamente.

Tras los pactos autonómicos de 1981 y 1992, España queda organizada en 17 comunidades autónomas, incluyendo una comunidad foral (Navarra), y dos ciudades autónomas (Ceuta y melilla. Cada comunidad autónoma está formada por una o varias provincias hasta un total de 50 en todo el territorio nacional. A su vez, cada provincia está dividida en un número variable de municipios que en toda España suman un total de 8.115. Los municipios son las entidades territoriales básicas en la organización territorial de España.

El mapa político de la España de las Autonomías
El mapa político de la España de las Autonomías

Existen otras entidades territoriales con personalidad jurídica que consisten en agrupaciones de municipios (comarca mancomunidad de municipios) o en entidades de rango inferior al municipio, conocidas como entidades locales menores, que vendría a ser una denominación “cajón de sastre”.

De este modo, según Burgueño, puede hablarse en cierto modo de una “redención de la provincia”, ya que aparecen en niveles compatibles con las regiones. De hecho, la Constitución otorga a la provincia un cuádruple carácter: ámbito con iniciativa en el proceso autonómico, división territorial del Estado, circunscripción electoral y base para la demarcación de un ente intermedio, la diputación. Sin embargo, el paso de un régimen fuertemente centralista como era el franquismo a otro descentralizado como el autonómico no se tradujo en un cambio en la organización local.

De este modo, las 10 Comunidades Autónomas pluriprovinciales han reforzado a la provincia como circunscripción electoral para sus respectivos parlamentos o asambleas y para el ámbito de la administración autonómica periférica.

La Ley de proceso autonómico de 1983 buscaba la creación de una comunidad que coordinase el interés general de las diputaciones y unas provincias en las que se canalizara la ejecución de las decisiones autonómicas, delegando en ellas las competencias que no fueran de interés autonómico.

De hecho, el mapa provincial cobra mayor fijeza, al establecer la Constitución que cualquier alteración en los límites provinciales deberá hacerse mediante una Ley Orgánica. De este modo se impide que las Comunidades Autónomas puedan modificar los límites. En este periodo democrático, sólo un municipio ha cambiado de provincia: Gátova, que pasó de Castellón a Valencia en 1995, tal y como recogió el Boletín Oficial del Estado.

Cataluña y las provincias

Sin duda, la región que más se ha opuesto a la estructura provincial ha sido Cataluña. La división comarcal de 1936 gozó de popularidad incluso en el franquismo y fue restituida por ley del Parlamento en 1987 (ley en PDF). La Ley sufrió algunos cambios, de municipios que cambiaron de comarca, o la creación de tres nuevas comarcas, con capitales en Mollerusa, Bañolas y Pont de Suert. Las competencias que otorgaba la Ley las configuran con la intención de suplir a las diputaciones.

Por la conveniencia de suprimir provincias y diputaciones en Cataluña, se promulgó la Ley de transferencia urgente, anulada por el Tribunal Constitucional, por entender que violaba la garantía institucional del ente provincial, que como tal viene recogido en la Constitución.Ya en 2010, el Parlamento catalán aprobó la recuperación de las veguerías, como división administrativa de Cataluña, pero una sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut negó a esta Cámara la capacidad para crear esas divisiones, que eran siete, según el proyecto de Ley.

Ante esta situación, el Ejecutivo catalán se propuso convertir a Cataluña en una comunidad uniprovincial y así las diputaciones desaparecerían como ha sucedido en las autonomías uniprovinciales. A la par, la administración periférica autonómica se organizaría en regiones, excepto el valle de Arán, que por su Ley de régimen especial no podrá ser incluida en ninguna división territorial de Cataluña que no sea ella misma.

5 COMENTARIOS

    • Gracias por el aviso! El autor @Milhaud dice desconocer la serie en Twitter, así que confiaremos en la presunción de inocencia ;)

  1. Es curioso, eh? un artículo sobre el mismo tema, solo unas semanas después de tu serie y por un tipo que se declara amante de los mapas. Es inverosimil que no te tenga entre sus RSS.

    en fin, que vida tan perra lleváis los periodistas…

  2. A la región leonesa se le negó el derecho a constituirse en Comunidad autónoma. Hubo clamorosas manifestaciones del pueblo leonés en contra de esta inclusión antidemocrática en una comunidad autónoma con la región de Castilla la vieja (después de segregarse de esta Santander y Logroño). Una de ellas de casi 100.000 leoneses. Seguimos saliendo a la calle desde entonces. He visto que ni se menciona esto cuando se habla del proceso autonómico. ¿Por qué? Queremos que se cumpla el artículo 2 de la Constitución también con nuestra región. Una de las regiones históricas más antiguas de España. Llevamos 34 años de negación de nuestro derechos, sin poder gobernarnos ni decidir nada, encajados por la fuerza y en contra de nuestra voluntad en un enorme y monstruoso ente autonómico que no funciona. Ningún pueblo de España sabe lo que es la negación de sus derechos y su identidad como los leoneses. Vergüenza de políticos y de país. Es tiempo de enmendarlo.

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