La organización territorial en la España del XIX: las Cortes de Cádiz

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Este artículo forma parte de la serie “La organización territorial de la península ibérica y España“. Artículo anterior: La organización territorial en la España del XIX: el dominio napoleónico.

Como va quedando claro en esta serie sobre la organización territorial de España, la necesidad de una nueva división provincial  era ya a comienzos del siglo XIX imperativa. En este sentido, durante la ocupación francesa, los invasores se esforzarán por poner en marcha un modelo racional al estilo napoleónico.

En el lado español, los políticos de cualquier tendencia también estaban de acuerdo: había que organizar el modelo para una racionalización del Estado. Los nuevos aires del liberalismo flotaban en el ambiente y bajo este influjo, una organización del Estado se hacía absolutamente necesaria.

En ausencia del monarca que los españoles consideraban legítimo, Fernando VII, durante la ocupación francesa se organizaron Juntas provinciales y una junta central, que tras las dorrotas militares (tras la derrota en Ocaña -Toledo- en 1809) se retiró a Cádiz. La ciudad gaditana albergaría a las cortes, “depositarias del poder de la Nación” y que, por tanto, se erigían como poder constituyente.

Juramento de los diputados a las Cortes Generales y extraordinarias en 1810
Juramento de los diputados a las Cortes Generales y extraordinarias en 1810. Iglesia de San Pedro y San Pablo. Isla de León (San Fernando, Cádiz). Pintado por José Casado del Alisal, 1863.

La Constitución de Cádiz de 1812 enumera los territorios y reinos históricos: Aragón, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Cataluña, Córdoba, Extremadura, Galicia, Granada, Jaén, León, Molina, Murcia, Navarra, Provincias Vascongadas, Sevilla, Valencia y las islas Baleares y Canarias, así como las posesiones de África, América y Filipinas.

Frente al concepto de provincias del Antiguo Régimen, donde se basaban en los órganos de gestión económica, la Constitución de Cádiz da a la provincia un sentido político, basado en dos instituciones: la Diputación y el Gobernador. Cada uno tiene sus funciones, pero se tutelan mutuamente.

Es un modelo de autonomía y centralización, reflejo del sentir de la época, pues había diputados de posición centralista y otros autonomistas. La controversia se resuelve a favor de los provincialistas, al ponerse en práctica las diputaciones. La representación de cada provincia -circunscripción- en Cortes sería proporcional a la población, según el censo más reciente, de 1797.

Pero la Carta Magna dejaba por determinar las provincias constitucionales. Así las cosas, la primera propuesta llega en el mismo 1812, elaborada por Antonio Ranz y José Espiga. Unificaban las tres provincias vascas en una, sólo reconocían el rango constitucional a Asturias de entre las provincias marítimas creadas por Soler en 1799 y reduce de 14 a 6 las provincias de Castilla (Burgos, Valladolid, Madrid, Toledo, Cuenca y Murcia).

Esta división pone de manifiesto que centralismo y división provincial no eran lo mismo, ya que estos autores eran partidarios de reducir el margen de actuaciones de las diputacione, al tiempo que tendían a una agrupación provincial (o “regional”) en entidades administrativas mayores, preservando así los antiguos grandes reinos. El patrón de referencia era el tomar como base las entidades más extensas y pobladas e igualar por arriba.

Esta división despierta críticas, en especial de los diputados de las provincias que se extinguen. El proyecto se aprueba, pero ante la falta de consenso, dos días después se rectifica reinstaurando las provincias que estaban vigentes a efectos electorales, salvo Toro. Las Nuevas Poblaciones se reintegran definitivamente en Córdoba y Cádiz. De hecho Cádiz, sede provisional de las Cortes, consiguió reconocimiento en 1812.

El plan de Bauzá

El siguiente paso fue la fragmentación de los grandes reinos. En junio de 1813, con la salida de José I, las Cortes entendieron que ya era momento de comenzar a realizar la división provincial, de forma que la Regencia encargó al marino, cosmógrafo y geodesta Felipe Bauzá un proyecto de división.

En él establecía una curiosa jerarquía administrativa entre provincias de primera, de segunda y de tercera, intentando combinar los reinos tradicionales con las entidades de nueva creación. Según Bauzá serían “provincias de primera” Aragón, Cataluña, Valencia, Granada, Extremadura, Toledo, Madrid, León Provincias Vascongadas y Galicia. Las “provincias de segunda” serían Asturias, Santander, Navarra, Soria, Cuenca, Murcia, Jaén, Málaga, Cádiz, Córdoba, La Mancha, Salamanca, Valladolid, Burgos, Segovia, Islas Baleares e Islas Canarias. Las provincias “de tercera” o subalternas serían dependientes de las de primera.

Con respecto a las provincias constitucionales de Cádiz, suprimía cuatro castellanas y leonesas: Ávila, Guadalajara, Palencia y Zamora. Esta reducción se compensaba con la partición de los antiguos grandes reinos. De este modo, el mapa de España quedaba formado por 21 provincias en total.

En la elección de las capitales da preferencia a aquellas ciudades con preeminencia histórica, como las sedes episcopales: Astorga, Guadix, Las Palmas, Santiago de Compostela, Segorbe, Seo de Urgel o Tuy.

El objetivo básico de esta división era el reparto equilibrado de población entre las provincias, aunque admitiendo que era incompatible con la igualación territorial -porque las densidades de población diferían de unos lugares a otros-. Para la elaboración de su propuesta, Bauzá emplea las cifras de población de 1797, corregidas por el tiempo pasado. La media de población era de 250.000 habitantes, con poca diferencia entre unas provincias y otras, aunque la metodología deja algo que desear, pues en muchos casos se basa en simples reglas de proporcionalidad, sin corregir por las densidades demográficas.

En comparación con el proyecto de Lanz, el de Bauzá más conservador en la delimitación, pues los límites propuestos existían con anterioridad en un 60%. Hay muchas gobernaciones cuyos límites apenas cambian, como es el caso de Álava, Jaén, Murcia, Soria o Santander, y otros en los que se respetan en su totalidad, como Aragón, Asturias, Córdoba, Galicia, Navarra y Sevilla.

Tras las raíces históricas, como segunda opción prefiere los límites fluviales, que suponen el 25%: el Ebro separa Tarragona de Segorbe, el Duero a Astorga y Salamanca, los ríos Guadix y Adra a Granada de Guadix, el Miño y el Ulla delimitan a la gobernación de Tuy. Esto provoca pequeños dislates, como la inclusión de Zamora en la gobernación de Astorga en vez de Salamanca y la margen derecha del Miño en Tuy en vez de Orense en las cercanías de esta ciudad.

Por el contrario, apenas se usan los límites de vertientes, de hecho, allí donde no hay límites fluviales o preexistentes, se opta por la línea recta, en función de la distancia a las posibles capitales. Esto provoca partición de Guadalajara entre tres provincias: para Soria la parte cercana a Medinaceli, para Cuenca el señorío de Molina, y para Madrid la parte de la antigua capital.

Algunas de estas modificaciones se volverán a ver en siguientes planes, como la división en tres de Valencia, el reparto de Palencia en tres (León, Valladolid, Burgos), la creación de una provincia al oriente en Granada. En cambio, no se volvió a saber de posibles provincias en Écija o en Talavera de la Reina. En el lado contrario, se volvió a las provincias de Ávila, Guadalajara y Zamora.

En enero de 1814, el Consejo de Estado evalúa el plan de Bauzá, a la vez que las Cortes forman la primera comisión para el estudio de la división provincial, tal que una vez que el Consejo de Estado emitiera su opinión, comenzarían los trabajos. En marzo, el Consejo dictamina una importante determinación: igualar la categoría de todas las gobernaciones, al proponer la supresión de la denominación de gobernaciones subalternas, tal que todas serían independientes entre sí. Se consideró que una delegación subalterna sería un retardo para el buen gobierno.

Ahora bien, cinco días después el mismo consejo de Estado se manifestó contrario al proyecto, aduciendo que faltaban datos para la decisión tan transcendental, por lo que animaba a las Cortes a seguir buscando una nueva provincialización; mientras tanto, animaba con urgencia a que se establecieran los partidos judiciales.

La posición del Consejo de Estado es entendible por la oposición que generaría en las provincias suprimidas, la insatisfacción de algunos provincianismos (como el de La Rioja), o bien, en la elección de capitales (Santiago de Compostela en vez de La Coruña, Guadix en vez de Almería, Seo de Urgel y no Lérida o Gerona). Además, por las indefiniciones, vaguedades a la hora de delimitar las gobernaciones -por ejemplo, afirma que Andorra es un corregimiento de Cataluña-, así como cálculos erróneos, vacilaciones en la elección de las capitales, y lo enrevesado del sistema político.

Pese al informe desfavorable, el proyecto fue remitido a las Cortes para su examen a últimos de abril de 1814. Pero apenas habría tiempo para revisarlo, ya que diez días después, Fernando VII derogaba la Constitución de Cádiz y disolvía las Cortes.

*Fuentes: (1) «Geografía política de la España constitucional. La división provincial», de J. Burgueño (1996). Se pueden encontrar extractos del libro en este foro. . (2) La vasconia peninsular y la organización territorial española, de Xabier Zabaltza.

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